解读｜沈国军：关于完善我国海洋保护地建设，推进海洋强国战略的提案 -凯发备用app

《提案》背景：

海洋保护地，是保护海洋生态系统和生物资源的重要措施，在全球海洋保护体系中扮演着不可或缺的角色。

中国作为海洋大国。管辖海域面积达300万平方公里，自1963年建立首个海洋保护地（大连蛇岛自然保护区）起，截至2018年底，我国已建立海洋自然保护地271个，占我国管辖海域面积的4.1%，包括71处国家级海洋特别保护区（含48处国家级海洋公园）（欧阳志云 等，2020；国家林业和草原局规划财务司，2019）

今年两会期间，全国政协委员，银泰集团创始人兼董事长，桃花源基金会理事沈国军向全国政协提交了《关于完善我国海洋保护地建设，推进海洋强国战略的提案》。在提案中沈国军委员有四点建议：1.加强全国海洋保护地统筹规划；2.提升海洋保护地的管理水平和投入力度 ；3.推动发挥海洋保护地综合效能；4. 打造海洋保护地监测的技术和人才体系。

我国海洋保护地现状

目前我国海洋保护地分为海洋自然保护区和海洋特别保护区两大类。根据其保护价值的大小，海洋保护区又可按照行政等级分为国家级和地方级（省级、市县级）。

到2018年底，我国已建立海洋自然保护地271个，占我国管辖海域面积的4.1%，包括71处国家级海洋特别保护区（含48处国家级海洋公园）。相对于陆上自然保护地（国家公园，自然保护区，自然公园），我国已经建成各类自然保护地1.18万个，占国土陆域面积的18%。相较陆地，我国海洋保护地的建设落后较多。

由于选划缺乏顶层设计，我国海洋保护区空间布局存在不合理之处。在保护区数量上，我国海洋保护区呈现南多北少的特点；而在面积上，南部海洋保护区平均面积则远小于北部海洋保护区平均面积。从地理位置上看，几乎一半的国家海洋保护区位于黄海，而南海区域仅有四个国家级海洋保护区，且面积相对较小。从海岸线向海一侧看，我国大多数海洋保护区建立于浅水区域（<10米），约占17.74%，其中12.47%为限制捕捞的海洋自然保护区；处于深水区域（>50米）的生态系统则较少得到关注，多为允许多用途的海洋特别保护区。

浙江宁波渔山列岛国家级海洋生态特别保护区（桃花源凯发备用app的版权图片）

2020年自然资源部国家林业和草原局印发《关于做好自然保护区范围即功能分区优化调整前期有关工作的函》，其中与海洋保护区归并整合相关的要求如下（国家林业和草原局，2020）：

“国家公园设立后，在相同区域不再保留原自然保护区等自然保护地，纳入国家公园管理；未划入的经科学评估后，可以保留、撤销，或合并为自然保护区，也可整合设立自然公园，但要严格控制，防止人为降低保护强度和改变保护性质。”

浙江宁波渔山列岛国家级海洋生态特别保护区（桃花源凯发备用app的版权图片）

“国家级和省级自然保护区与风景名胜区、海洋公园、湿地公园、冰川公园、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地交叉重叠时，原则上保留国家级和省级自然保护区，无明确保护对象、无重要保护价值的省级自然保护区经评估后可转为自然公园。”

“原海洋特别保护区转为海洋自然保护区或海洋自然公园，自然公园主要依据区域的资源禀赋和自然特征设立。”

因此，沈国军代表建议加强全国海洋保护地的统筹规划，将海洋保护地规划有机融入国土空间规划和海岸到保护与利用规划中。

我国海洋保护地管理现状

在2018年国务院机构改革以前，我国负责海洋保护区管理的政府部门包括：环境保护部，国土资源部及国家海洋局，农业部，国家林业局和各级政府部门。海洋自然保护区由国务院和各级政府部门批准建立，而海洋特别保护区则主要由国家海洋局批准建立。2018年3月，国务院机构改革，成立了自然资源部，并将所有海洋与陆地保护区划归与自然资源部及其附属机构国家林业和草原局和国家公园局进行管理；同时组建生态环境部接替国家海洋局海洋环境保护的职责（国务院，2018）。

在法律制定方面，除《中华人民共和国自然保护区条例》外，直至20世纪80年代至21世纪初，我国制定了一系列鼓励海洋保护区建设的法律政策文件。如《海洋环境保护法》《海洋自然保护区管理办法》，《水生动植物自然保护区管理办法》，《中华人民共和国海域使用管理法》，《中华人民共和国海岛保护法》，《海洋特别保护区管理办法》等，分别对海洋自然保护区、水生动植物自然保护区和海洋特别保护区的建立与管理监督，海域与海岛的使用管理与监督等方面进行了规定与保障。此外，《中华人民共和国渔业法》、《水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》、《中华人民共和国文物保护法》、《防治陆源污染法》等法律法规则分别从渔业资源养护、海洋文化遗产保护、陆源污染控制等方面推动海洋保护区建设。

山东长岛国家级自然保护区鸟岛（桃花源凯发备用app的版权图片）

虽然我国已经颁布了众多的法律法规支持海洋保护区体系的有效管理，但我国与海洋保护区相关的法律法规仍处于发展建设阶段，与海洋保护区直接相关的法律法规相对较少且法律位阶相对较低，仍需进一步完善相关法律法规的建设以保障海洋保护区管理。自党的十八届三中全会以来，我国开始推进以建立国家公园为主体的自然保护地体系，国家公园体制上升为我国重大国家战略，构建更高级别、更加全面的法律法规体系迫在眉睫。目前我国正在加快制定《国家公园法》，《自然保护地法》，加快修订《中华人民共和国自然保护区条例》。

2021年10月12日，国家主席习近平在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会发表主旨讲话时指出：中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园。但是，如何归并整合我国在机构改革前按照传统分类建立的各类国家级自然保护地，使其形成一个以国家公园为主体的自然保护地体系，依然是我国自然保护地体系管理分类的首要任务。

涠洲岛国家一级保护动物小布氏鲸（拍摄：陈炳耀教授）

资金和管理人员的缺乏阻碍了我国海洋保护区的发展。由于我国海洋保护区建设过程中的公众参与程度有限，海洋保护区的建设与维护往往依赖于政府资金，在经济层面对推进海洋保护区建设形成挑战。在目前的治理结构下，中央政府提供有限的资金来支付新成立的国家保护区的基础设施成本，而地方政府则为每个保护区的日常管理和执行提供人员和资金。受限于经济水平与发展需求，市县级政府往往缺少对于保护区的财政投入，管理积极性不高。资金、人员和设施的缺乏限制了市县级海洋保护区的发展，地方政府难以开展保护区选址及建立所需的科学研究与社会调查，管理机构与管理计划的缺失也进一步削弱了海洋保护区的保护效果。如何提高海洋保护区建设资金来源的稳定性，保障海洋保护区建设的可持续性与可操作性，是海洋保护区建设前期规划阶段的重要课题。

因此，沈国军代表建议：充分考虑引入社会资本进行海洋保护地研究、建设及运营，为海洋保护地建设和持续发展拓宽渠道。

海洋保护地的综合效能

海洋保护地不仅具有保护海洋生物多样性、海洋生态系统及其功能的作用，同时也兼具海洋资源的可持续利用及满足公众审美游憩的作用。因此海洋保护地建立和管理的过程就是一个优化各方需求，是一个动态平衡的过程。

经济发展与海洋保护之间的权衡一直是海洋保护区选划与管理的重点。与大多数陆地保护区所处的我国西部相比，我国的沿海区域正在经历以沿海城市化和工业化扩张为特征的快速经济转型。随着经济的发展，海洋环境的恶化，冲突也随之加剧。

由于对于海洋的全面认识，在规划建立海洋保护地的过程中往往建立过高的保护目标，不考虑实际的经济发展需求，造成实际管理过程中矛盾重重；或者完全倾斜到经济利益方面，忽视对生态的有效保护，造成建而不管的局面。

因此，海洋保护地的规划建设相比较陆地保护地而言具有更大的挑战性，从生态系统过程，到人海关系的平衡，具有更高的复杂性。所以更需要有坚实的科学研究的背景，另外也需要充分考虑利益相关者诉求，建立可替代的生计模式，同时应充分考虑公众参与。

海南渔民出海打渔归来（桃花源凯发备用app的版权图片）

如何平衡发展和保护一直是海洋特别保护区面临的挑战。随着时代的发展，生态补偿的概念逐渐被纳入中国的海洋资源管理体系，即通过政府和市场机制向海洋资源使用者收取费用，以此来补偿环境保护政策造成的收入损失。2016年3月1日，中国第一部关于保护区生态补偿的规定在省级层面生效（山东省海洋与渔业厅，2016），同年国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，标志着我国生态保护补偿机制正式迈入法制化阶段（国务院办公厅，2016）。2021年9月，中共中央国务院发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要继续完善和健全生态保护补偿制度，强化其激励约束的作用（国务院办公厅，2021）。

此外，海洋保护区不仅应该考虑海洋生物多样性、海洋生态系统及其功能的保护，同时也应考虑海洋资源的可持续利用及公众利益。我国海洋保护区体系呈现政策导向与从上到下的特点，有助于快速推进海洋保护区建设，但从上到下的决策过程往往缺乏公众参与，进而导致公共意识的匮乏，不利于开展海洋保护区建设与监测工作。相比于其他国家，我国在海洋保护区选划及监测评估方面的公众参与相对较少。如欧盟国家在颁布相关政策前，往往会成立相关专家组开展大量研究并制定备选方案，在研究过程中广泛纳入广大民众及利益相关者参与，再从中选取最适宜的方案及建议，不仅有利于因地制宜制定政策，也能加强公众保护意识，促进提升海洋保护区保护效果。因此，增加海洋保护区建设透明度，提高海洋保护区建设过程中的公众参与程度，以及加强公众教育、公众宣传等，是发挥海洋保护地综合效能，促进海洋保护区有效管理的重要步骤。

因此，沈国军委员建议要推动发挥海洋保护地的综合效能，加强对海洋保护地独特的生态、经济、社会和文化价值的全面研究，并将其融入到海洋保护地管理过程。

海洋保护地科技和人才支撑

海洋保护地的规划，建设，管理比陆地保护区有更强的复杂性，因此更需要更强的科技支撑。我国在大数据、云计算、人工智能技术等互联网科技应用方面已经走在了世界前列，但是这些高科技手段在自然保护中应用仍处于起步阶段。国家在海洋地规划管理方面应考虑加大科技投入，建立专门的资金和政策鼓励机制。

桃花源“蓝色先锋”项目致力于海洋保护一线人才培养，银泰基金会参与发起了“蓝色先锋”项目。（桃花源凯发备用app的版权图片）

其次，海洋管理过程中，监测和评估是适应性管理的重要组成部分，也是提升海洋保护地管理效能的手段。2002年，原国家海洋局组织开展国家级海洋自然保护区生态环境监测工作，2005年将国家级海洋特别保护区纳入监测范围，至2018年年底，共有91个国家级海洋保护地开展了监测工作。尽管我国对于海洋保护区监测工作的重视程度逐年提高，但由于我国海洋保护区类型多样，海洋保护区监测经费、专业技术人员相对不足，目前我国海洋保护区生态环境监测体系仍存在着监测指标缺乏针对性、监测数据相对不足等问题。

2021年11月，生态环境部发布并试行《自然保护区生态环境保护成效评估标准 (hj1203-2021) 》，将生态系统结构、生态系统服务、水环境质量等内容纳入评估，从生态环境保护效果的角度为自然保护区内的监测评估工作提供了标准与方法，并提出评估周期为每五年一次。连续、可靠的监测数据是开展海洋保护区评估工作的基础，因此，利用高科技手段，减少在监测评估数据收集过程中的主观判断，是建立可靠的海洋保护地监测评估必须要走的途径。另外，长期的监测评估需要新一代的数据存储技术和数据分析技术，需要健全海洋保护区生态环境监测体系，规范海洋保护区监测技术标准，完善海洋保护区生态环境监测数据库。在这一过程中，人才队伍的建设是基本保障。

因此，沈国军委员建议设立海洋保护地科学监测专项基金，依托大数据，人工智能等变革性高新技术推进海洋保护地“海陆空“一体化体系，重视人才培养，建立海洋保护地的“智慧大脑”。

附《提案》原文：

关于完善我国海洋保护地建设，推进海洋强国战略的提案

全国政协委员

银泰集团创始人兼董事长、桃花源生态保护基金会执行主席 沈国军

建立海洋保护地是提升海洋应对环境变化的韧性、推动海洋生态环境治理的主要抓手。中国共产党十九大报告提出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，为海洋保护地的科学设置和模式探索提供了战略指引。

不断完善我国海洋保护地体系既是实施海洋强国战略的重要基础，也是建设美丽中国的题中之义，更能为全球海洋合作治理贡献中国智慧。

我国管辖海域面积达300万平方公里，但目前我国各级各类海洋保护地总面积仅约12.4万平方公里。随着气候变化的趋势加剧及人类对海洋的开发力度增强，海洋生态系统的脆弱性愈加凸显，迫切需要数量更多、管控更严、连通性更好的海洋保护地来维护我国的海洋生态安全。

一、海洋保护地建设存在的问题

1.保护质量有待提高

目前我国已建成的海洋保护地体系缺乏总体发展战略与规划，存在结构布局碎片化孤岛化、不同保护地边界交叉重叠、关键生物多样性区域保护空缺、保护成效评估不足及监管执法能力不足等问题，严重制约了管理效率和保护质量的提升。

2.综合效能急需加强

我国大部分海洋保护地在规划和建设的过程中，缺乏利益相关者的积极参与，存在为了保护而保护、将保护与开发相对立的现象，未能充分彰显保护地的生态、经济、社会和文化等多元价值。此外，海洋保护地的管理队伍也部分存在着专业化水平不高、管理能力不足、创新性不强等问题，成为发挥海洋保护地综合效能的掣肘。

3.监测技术亟待更新

我国目前尚未形成海洋保护地的统一数据库体系，有相当一部分海洋保护地本底数据严重缺失，甚至未开展过本底调查和长期科研监测工作，使得未来的保护和修复工作缺乏可靠依据，也导致科研及管理工作者难以从系统性视角进行统筹规划和分析。

4.公众认知度亟待提升

很多关于海洋保护地功能、建设、管理方法等方面的科研成果还未转化成能够让公众理解、认知的内容，客观上影响了公众亲身参与海洋保护行动的积极性。

二、相关建议

1.加强全国海洋保护地统筹规划

建议通过建立海洋智库，打造多利益相关方的协同共创机制，结合海洋保护地上级主管部门和管理机构的实践经验，将海洋保护地规划有机融入国土空间规划和海岸带保护与利用规划中去。

2.提升海洋保护地的管理水平和投入力度

建议明确全国所有海洋保护地的边界位置及其对应监管职能，并夯实已建成海洋保护地的成效评估和适应性管理制度，全面提高海洋保护地的监管地位和能力。同时，加大海洋保护地管理、监测和科学研究，加强海洋保护地公众宣传的投入力度，引入社会资本投入海洋保护地研究、建设及运营，为海洋保护地可持续发展提供保障。

3.推动发挥海洋保护地综合效能

建议加强对海洋保护地独特的生态、经济、社会和文化价值的全面研究，并将其有机融入海洋保护地管理的过程。同时，加强推广专题培训、经验共享、挂职体验等多种能力建设的方式，促进科学知识在海洋保护地管理人员和利益相关者之间的传递，使得海洋保护地不再是独立于社会生态系统之外的“孤岛”，而是对当地社会可持续发展起到支撑保障作用的有机组成部分，真正实现人与自然和谐相处。

4.打造海洋保护地监测的技术和人才体系

建议设立海洋保护地科学监测专项基金，依托大数据、人工智能等变革性高新技术，融合水面、水下、卫星遥感等监测方法及保护地内部、周边海域、陆地径流等监测位置，试点推进海洋保护地“海陆空”一体化的监测技术体系；同时，建议重视培养专业型人才，建立具有环境科学、生命科学、海洋科学、大数据和人工智能等复合专业背景的海洋科学支撑团队，与高校、科研院所、高科技企业共建长效科研合作机制，建立海洋自然保护地“智慧大脑”。