解读｜阎志：全面提升国家公园全民公益性的建议 -凯发备用app

建议背景：

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。2021年10月12日，国家主席习近平在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会发表主旨讲话时指出：中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，保护面积达23万平方公里，涵盖近30％的陆域国家重点保护野生动植物种类，这也标志着国家公园建设的重心试点已经从体制试点向全面深化各项工作、着力提升国民认同感转移。

坚持全民公益性是国家公园的三大理念之一，今年两会期间，卓尔控股有限公司董事长，桃花源基金会理事，全国人大代表阎志向全国人大提交了《全面提升国家公园全民公益性的建议》。建议在生态保护第一的前提下，推动构建国家公园共建共治共享体系，融合全社会力量，增强国家公园惠及全民的公益属性，使其成为提升国民幸福感和自豪感的国家名片，应当成为国家公园未来一个阶段的工作重点。

建议原文：

全面提升国家公园全民公益性的建议

全国人大代表

卓尔控股有限公司董事长，桃花源基金会理事阎志

我国国家公园已经正式进入建设阶段。巩固体制建设成效，在夯实保护成效的基础上进一步提升全民公益性，着力推进改革成果向全民福祉转化，是落实国家公园理念、实现国家公园建设目标的内在要求，更是以国家公园为载体坚定国民文化自信、提升民族荣誉感的必由之路。

我国已经在发挥国家公园全民公益性等方面开展了卓有成效的探索，但对标国家公园理念和长远建设目标，依然存在不少问题和挑战。推动构建共建共治共享体系，增强国家公园惠及全民的公益属性，使其成为提升国民幸福感和自豪感的国家名片，应当成为未来一个阶段的工作重点。

一、国家公园全民公益性理念落地的问题与挑战

国家公园建设是以生态保护为基础的综合性改革工作，但调研发现，现阶段依然存在国民认同度不高、地方积极性不足、全民公益性没有充分发挥等问题。

（一）全民公益性服务功能未充分发挥，国家公园的国民认同度有待提升。国家公园具有为国民提供作为国家福利的优质公共服务的职能。目前，自然教育事业已经从不同自然区域逐步扩展到国家公园，但受众较为狭隘，且国家公园所承载的国家精神在自然教育中体现不足。作为国民对国家公园最为期待的社会功能，生态体验的公众开放程度、体验方式等尚不明确，相关探索实践不足，国民可以享受的国家公园内的审美和休闲机会极为有限。绝大部分国民对于中国国家公园的概念近乎陌生，国家公园的国民认同感和接受度与目标存在差距。

（二）当地社区生计转型与发展渠道有限，民生福祉的保障体系不够健全。本地居民的福祉关乎国家公园民族凝聚力和全民公益性理念的落实成效。目前，对于国家公园“最严格保护”的认知未完全统一，一些国家公园社区居民的生计面临较大挑战，而生态补偿力度未能完全弥补损失，替代生计的合法合规渠道尚不明确。在民生保障体系不够健全的情况下，国家公园社区发展的活力不足，社区表达意愿和体现话语权的渠道不够畅通，当地居民对于国家公园的荣誉感和自豪感有待提升，国家公园的群众根基有待夯实。

（三）社会资本投入动力不足，社会公共服务缺乏多元化投融资机制保障。尽管有社会力量的不同程度参与，国家公园的投融资机制依然比较单一，长效性不足。在《国家公园法》尚未出台的情况下，国家公园社会资本投入的渠道和方式、特许经营的资质和运营要求等尚不明了，除三江源等极少数国家公园开展了特许经营试点以外，国家公园带动的生态兼容新产业和绿色可持续产业链尚未形成稳定业态。因缺乏明确的政策和投资预期，社会性投融资的动力不足，国家公园的社会公共服务仍缺乏多元化资金机制的保障。

二、以共建共治共享体系建设增强国家公园全民公益性的建议。

随着第一批国家公园的正式公布，我国国家公园建设重心已经从体制试点向全面深化各项工作、着力提升国民认同感转移。建议继续对标《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等文件要求，在生态保护第一的前提下，通过共建共治共享体系建设，融合全社会力量，全面发挥国家公园全民公益性，使国家公园真正成为综合效益突出、国民自信自豪、国内国际影响力显著的国家名片。

（一）坚持“小步慢走”和“无悔原则”，持续贯彻成熟一个设立一个的准入机制和严格科学论证的管理模式。国家公园建设是以生态保护为基础的综合性改革工作，要坚持国家公园的国家代表性和全民公益性不动摇。建议持续贯彻体制试点期间探索形成的行之有效的建设模式，坚持并严格执行先试点后设立、成熟一个设立一个的设立程序，以“小步慢走”的谨慎态度保障国家公园的高质量建设与发展。要务必要慎重对待国家公园运行各个环节的评估和审核工作，探索建立严谨的科学咨询和循证决策机制，对于以发挥国家公园多重服务功能为目的的实验性质的开发活动，要充分论证其底线和上限，以“无悔原则”推进国家公园的原真性和完整性保护。要坚决避免未经试点急于设立、未经科学论证利用资源等运动式、功利性的建设与管理模式。

（二）注重国家公园社区的福祉保障，提升以社区为基础的国家公园生态产品供给，促进国家公园社区可持续发展。建议国家公园建设和乡村振兴战略紧密融合，以政策扶持、资金支持、技能培训等多种方式推动国家公园社区生计绿色转型、发展发挥国家公园优势的绿色新兴产业。要充分发挥公益组织、行业协会、研究和咨询单位等机构的专业技能，探索并推进国家公园品牌等乡村产业标准化体系建设，提升社区层面国家公园生态产品供给的质量和数量。要重视培养国家公园社区新型产业带头人，发挥社区导赏员、生态管护员等连接国家公园和社区的纽带作用，以政府采购、能力建设等形式逐步引导生态体验接待、本土文化和自然知识解说、高附加值绿色产品供给等成为国家公园社区生计转型和可持续发展的新模式和新路径，使当地社区成为国家公园建设的主要受益主体。

（三）推动特许经营制度建设，平衡生态保护要求和社会投融资积极性，提高国家公园公共服务质量和水平。建议由国家公园管理局牵头，紧密对接《国家公园法》，加快出台特许经营管理办法，以生态保护职责、生态产品质量、公共服务水平等要求为前置条件细化制定国家公园各主要产业的社会资本准入标准和退出机制，将同时出台相应激励和惩戒机制，提升社会投融资的动力与成效。对于已经开展国家公园特许经营试点的地区，要全面总结经验和教训，充分融入特许经营各项制度规范。各国家公园管理机构要因地制宜、审慎研究，提出详细的鼓励、准入和禁止行为清单，规范特许经营企业的运营。各级管理部门要联合科研单位、公益组织、行业协会等组织投融资机构的知识和能力培训，细化深入解读国家公园理念和要求，提高经营企业公共服务供给的质量和公益性保障。

（四）发挥公益组织作用，加大以全民公益性为导向的社会公共服务供给，推动国家公园成为国民共建共治共享的福地。国家公园要打破自然保护地国民认同感不足的困局，关键在于加大全民公益性导向的公共服务供给。公益机构通常具有公益性、专业性、灵活性等优势。建议在《国家公园法》中充分融入国家公园多元化、高品质公共服务供给的组织机构保障、运营经费来源、资金使用规范等要求，明确公益机构参与国家公园科学研究、协议保护、社区发展、公共服务供给、第三方评估等方面工作的形式和途径，增强国家公园全民公益性理念落地的社会保障。要特别注重研究制定多方参与体系下国家公园共建共治共享的制度保障和治理体系框架，确保国家公园真正成为融合各方、惠及国民的福地和彰显国家形象的名片。

拍摄：桃花源老河沟保护地巡护员 寇雅驰

1 建议解读：

一．国家公园设立和管理坚持“小步慢走”和 “无悔原则”。

中国第一个社会公益型保护地：大熊猫国家公园老河沟保护地，由政府监督，民间机构管理（拍摄：老河沟巡护员龚林虎）

2017年国务院办公厅和中央办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》中明确指出国家公园三个“坚持”的理念。

1. 坚持生态保护第一。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，始终突出自然生态系统的严格保护、整体保护、系统保护，把最应该保护的地方保护起来。国家公园坚持世代传承，给子孙后代留下珍贵的自然遗产。

大熊猫国家公园老河沟保护地拍摄到的熊猫（桃花源凯发备用app的版权图片）

2. 坚持国家代表性。国家公园既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵，国民认同度高。国家公园以国家利益为主导，坚持国家所有，具有国家象征，代表国家形象，彰显中华文明。

3. 坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与，调动全民积极性，激发自然保护意识，增强民族自豪感。

拍摄：桃花源老河沟保护地巡护员 敬怀云

生态保护第一是国家公园的首要理念，也是开展任何工作的前提和基础；国家代表性是国家公园战略高度的重要体现。强调全民公益性必须以长远眼光坚守国家公园生态安全的底线、保障生态保护和修复的实质性成效，也要以彰显国家形象的高度对待国家公园的统筹部署和公益服务，避免在缺少科学论证的前提下急于大量建设和不可持续的开发利用。建议持续严格执行先试点后设立、成熟一个设立一个的建设模式，以“小步慢走”的谨慎态度保障国家公园的高质量建设与发展；对于以发挥国家公园多重服务功能为目的的实验性质的开发活动，要充分论证其底线和上限，以“无悔原则”推进国家公园的原真性和完整性保护。

2 二. 注重国家公园周边社区福祉保障。

国家公园的周边社区世代居住在国家公园周边，他们既是国家公园的守护者，也应该是国家公园建设和生态保护的受益人。所以国家公园的建设过程中应该充分考虑当地社区的福祉。现在国家公园已经增设了生态公益岗位，为周边社区提供了就业机会。未来国家公园建设应与乡村振兴战略紧密融合，推动国家公园周边社区生计绿色转型、发展以国家公园生态产品供给为主的绿色新兴产业，加大对周边社区政策扶持、资金扶持和技能培训，发挥社区导赏员、生态管护员等连接国家公园和社区的纽带作用，培养国家公园社区新型产业带头人，帮助社区居民建立国家公园找到生态友好的发展途径。

在这个过程中，国家和地方政府应该充分调动社会力量，给予一定的优惠政策与激励措施，逐步引导社会力量关注和投入国家公园外围的社区可持续发展中。

桃花源老河沟保护地巡护员在社区（拍摄：妲妮团队）

3 三. 国家公园管理制度先行。

在国家公园建设和管理中，法律制度是根本保障。国家公园在中国是新生事物，法律和制度的建设是一个慎重决策的过程，这是国家公园长久发展的重中之重。国家目前正在加快推进《国家公园法》和《自然保护地法》制定，但是国家公园建设已经蓬勃开展，这中间势必会产生空白地带。

在这样法律制度的空档期内，国家公园管理者应该更加慎重地对待国家公园内的利用行为，平衡好企业和地方政府诉求，坚决杜绝“先上车后买票”的建设思路。同时建议国家加快《国家公园法》立法进程，推动出台国家公园特许经营各项制度规范，以生态保护职责、生态产品质量、公共服务水平等要求为前置条件细化制定详细的鼓励、准入和禁止行为清单，国家公园各主要产业的社会资本准入标准和退出机制，同时出台相应激励和惩戒机制，提升社会投融资的动力与成效。

拍摄：桃花源老河沟保护地巡护员 唐伟

4 四. 发挥公益组织作用，加大以全民公益性为导向的社会公共服务供给。

公益组织非营利的公益特点和国家公园坚持全民公益性有高度的契合，在灵活性、创新性和专业性方面也具有一定优势。应该为公益组织创造更大的发挥空间，明确公益组织参与国家公园科学研究、生态保护、社区发展、公共服务供给、第三方评估等方方面面工作的形式和途径，通过政策扶持、协议保护、特许经营、购买服务等多种方式引导公益组织参与到国家公园的建设和管理中。

拍摄：桃花源老河沟保护地巡护员 敬怀云

中国的公益组织经过几十年的发展，不仅开展了一些创新性试验示范，也逐步开始进行复制和推广，已经积累了一些经验和专业能力。例如截至2020年公益组织在中国参与建设和管理的公益保护地已经达到51处，面积超过10311平方公里，在公益组织的协助之下很多社区保护地、和社区的协议保护机制也在稳步运转。所以公益组织应当成为国家公园提升全民公益性方面一支不可忽视的力量。

中国的国家公园已经站在新的起点和国家生态文明高度上，这既是历史的机遇也带来了新的挑战。希望通过科学、审慎的态度建设、管理好国家公园，在整个人类生态文明建设的丰碑上都能刻下第一代中国国家公园人的名字。

感谢中国科学院科技战略咨询研究院黄宝荣研究员、魏钰博士后，大自然保护协会（tnc）中国项目科学主任靳彤对本文的支持！

拍摄：桃花源老河沟保护地巡护员 杨志武