坚持“保护优先”是自然保护地整合优化的生命线 -凯发备用app

陶思明

读“自然保护地整合优化进入’深水区’，相关预案正细化完善”（《第一财经》，2022.5.15），了解到这项工作的许多具体情况。按中办国办2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，自然保护地整合优化主要在现有保护地体系内部进行，包括“整合交叉重叠的自然保护地”“归并优化相邻自然保护地”，具体原则、要求、目标等，文件中都有明确。但从《第一财经》这篇报道看，实际工作远不止于解决不同自然保护地交叉、重叠、保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，还涉及到化解保护与发展的矛盾等外部性问题。报道指出：“由于涉及多方利益调整、历史遗留问题和现实矛盾冲突化解，引起各方关注”，自然保护地整合优化进入“深水区”的“深”，也许就在这里。

体系内部整合优化，“按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组”“做到一个保护地、一套机构、一块牌子”，主要是技术性问题。至于这个经过整合的保护地是作为国家公园、自然保护区还是自然公园，遵循自然价值和保护强度，可能共识多于分歧。国家公园现在是优质品牌，人皆向往之。选择主要在自然保护区和自然公园间，后者旅游正当性高于前者，但前者具备条件的也都兼业旅游，有历史厚重感、未来使命感、自然价值高、保护功能强的自然保护区，一般应该不会寻求转为自然公园，这是大概率。由此而体系内部整合优化，在落实“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求”上，应该不会有大问题。

但整合优化涉及到外部性问题，即借以解决与发展的矛盾冲突，促进发展，并“为地方经济社会发展预留出空间” ，这问题就大了。自然保护地本身是试图解决保护与发展地域空间冲突的产物，世界上所有与自然生态、水土资源直接相关的人类活动，都与人的经济利益和精神诉求有着很好的一致性，唯有维护特定区域自然生态利益的划区保护，与人的经济利益直接相反，因而也就不存在任何经济利益都不受影响还能一如预期实现保护的捷径可循。这些年来有多少自然保护区被调整，有的面积减半，有的挪移位置，有的没有了，原来以为自然公园多以旅游立区很有生命力，最近看到有关部门公示评审结果，调整面积的国家自然公园很多，可能的情况是调小而不是调大，或者以次充好明面上保持面积不变或有所增加，实际保护效能是弱化的。真是树欲静而风不止，要想和发展没有矛盾冲突，除非弱化保护、取消保护，也就是报道中提到的情况：“有一批国家、省市县级自然保护地被列入撤销名单。”

再者，就人类发展历史和自然地理空间变化看，长期来都是强开发、弱保护，现代经济技术体系更使外延扩大式发展能力大为提升，好山好水好地方早就是人在一统天下，建立自然保护地以示保护才多长时间。现有自然保护地体系，除一些早期建立的体现着保护优先精神，另有国家大政策如天然林即便不设保护地也能得到保护外，其他基本都是与开发赛跑抢救性建立的，有抢救过来的如早期为油田的黄河三角洲入海口片区，也有大打折扣的如原长江合江-雷波江段，更有抢救失败的。可以说绝大多数保护地特别是自然保护区，都是发展的剩余，地域上不是边边落落、零零散散，就是发展暂时不能涉足的高山峡谷、雪山冰川、荒漠大湖等，保护的同时还承担着原有社区发展重任。在此背景下，自然保护地整合优化还要为经济社会发展预留空间，这是极其危险的。

整合优化是建立以国家公园为主体自然保护地体系的一项基础性工作，也是全面提升自然保护地保护性和保护力的一次重要实践，其显著特点是在“动”中“定”。保护与现实经济利有矛盾冲突是事实，过去一些地方基于发展需要不断调整甚至设想撤销保护地（主要是自然保护区），管理部门怕调整减少保护面积或调换位置弱化保护，多主张维持现状，不到被逼万不得已一般不主动调整，借这次整合优化之机尽可能予以解决，想来也在情理之中。但前提必须把“保护优先”挺在最前面，使解决保护与发展的矛盾有利于落实保护而非相反。为此建议：

1、在报道所称自然保护地整合优化的目标中增加“强化保护”，并以其统领“理顺关系、化解矛盾、促进发展“，否则“化解矛盾、促进发展”只能是保护的退让。同时，这也有利于整合优化从体系内部走向外部，合乎情理的将一些“生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域”连带划入自然保护地体系，在扩大其体量、完善其功能上迈出新的一步。

2、在整合优化的总体要求中增加“保护初心不动摇”，充实总体要求为“保护初心不动摇、保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变“，防止动辄以设立不科学、功能不突出、管理不落实为由撤销保护地或降低保护强度。以自然保护区、风景名胜区为例，其保护价值、与发展协调性，都是政府和主管部门历经几上几下科学论证、充分协调后审批的，多年来投入不少管护资源，越来越有保护成效，哪能说不保护就不保护了，放弃容易收回难。

3、事实求是看保护与发展的矛盾，自然保护地大背景是经济、社会、自然符合生态系统，没有不受人类活动影响的保护地，有些生态系统如河流、草原，保护对象和人类活动同体分布，能预防新的开发破坏、减轻既有活动压力就是保护，如果也强调保护与发展不交叉重叠，那就只能退出保护。从保护地中调出一些典型经济社会发展区域是必要的，但没有必要在很早就有人的区域不惜代价创建无人区，和保护一致性比较好甚至支持某些特定保护的传统村落、农田、文物古迹等，人与自然共存有历史且现状也不错的，不一定都要调出。